국회미래연구원(원장 김기식)은 11일 '국가미래전략 Insight' “초당적 외교의 유형과 조건” 브리프를 발간했다. 이번 브리프는 국내외 사례 분석을 통해, 국가 외교에 있어 초당적 협력의 중요성을 강조하고 한국의 정치상황에서는 ‘거국적 협력’을 통한 초당적 외교정책이 현실적이라고 제언했다.
 ▲ 박현석 연구위원은, 최적의 외교안보정책을 수립하고 지속 가능성을 확보하기 위해서는 “정당 지도부와 의원들은 상대 정당과의 협력 가능 영역을 발굴하고, 정책적 공감대를 넓히기 위한 노력을 기울여야” 하는 동시에, “다수 시민의 지지를 확보하기 위한 적극적인 소통 또한 병행되어야 한다”고 제언했다. © 김충열 정치전문기자 |
브리프는 외교안보 정책은 지속성과 안정성을 확보하기 위해 정당의 경계를 넘어서는 정치적 협력, 즉 ‘초당적 협력’이 필수적이다. 초당적 협력의 ‘유형’은 ▲주요 정당들이 외교안보 의제에 대해 초당적으로 합의를 형성하는 ‘거국적 협력’과 ▲정당 내부 균열 속에서 소속 의원 일부가 상대 정당과 공조하는 ‘정당간 협력’으로 구분했다. 초당적 협력의 ‘방식’으로는 ▲법률 제정 등 제도적 장치를 통해 정당간 협력을 추진하는 ‘제도적 협력’과 ▲주요 정당들이 사안별로 공조하는 ‘정치적 협력’으로 구분하고, 정치적 협력 방식에는 ▲당대에 주요 정당들이 의제에 따라 공조하는 ‘동시적 협력’과, ▲당대에는 대립했으나 정권이 바뀐 뒤에도 정책이 계승되는 ‘시차적 협력’이 있다고 유형화했다.
브리프는 미국과 유럽에서는 안보 영역에서 초당적 협력이 상대적으로 잘 이루어지고, 국제경제 분야에서는 국내 산업과 지역 이해관계의 충돌로 인해 초당적 합의가 어려운 반면, 한국에서는 안보 분야에서 오히려 초당적 협력이 어렵다. 대외경제 분야에서는 노무현 대통령 시기 자유무역협정(FTA) 사례 등에서 확인되듯이 협력이 비교적 잘 이루어졌다는 점에서 구미 국가들과는 상이한 양상을 보인다고 분석했다. 한국에서 안보 분야의 초당적 협력이 대체로 어려운 이유에 대해 브리프는 진보-보수 간 이념적 대립, 북한에 대한 인식 차이, 반공주의의 유산 등이 깊이 얽혀 있기 때문이라고 해석했다. 그런 점에서 대표적인 한국의 초당적 외교 사례로 언급되는 ‘한민족공동체통일방안’은 매우 예외적인 성공 사례라고 볼 수 있다고 분석했다.
브리프는 양당제 국가인 미국의 정당은 당내 규율이 약하고 의원 개인의 자율성이 높은 분권적 구조를 가지기 때문에, 당내 파벌이 공존하고 일부 의원들이 상대 정당의 정책을 지지하는 정당간 협력이 자주 발생한다. 이런 정치 구조가 미국의 「상호관세법」과 「무역촉진법」이 제도화될 수 있었던 배경이라고 분석했다.
브리프는 독일의 동방정책을 해외의 전형적인 ‘시차적 협력’ 사례로 보았는데, 사민당 연정이 주도했던 동방정책에 대해 기민당은 사민당 연정 당시에는 비판적이었으나, 기민당이 집권한 뒤에는 과거에 비판했던 동방정책을 계승했기 때문이다. 아울러 다당제 국가인 독일에서 제3당인 자민당이 진보와 보수 정당의 사이에서 초당적 협력이 조성될 수 있었던 중요한 역할을 했다고 분석했다.
브리프는 한국의 대표적인 초당적 외교 사례인 노태우 정부의 ‘한민족공동체통일방안’은 ‘거국적 협력’ 유형에 속하며 ‘정치적 협력’ 방식 중 ‘동시적 협력’에 해당한다고 봤다. ‘한민족공동체통일방안’은 당시 국회의 ‘통일정책특별위원회’를 통한 여야 4당의 합의를 거쳐 도출되었고, 이후 김영삼, 김대중 정부로도 정책적 연속성이 유지되었기 때문이다. 비록 집권당이 바뀐 후에도 이 정책이 지속되었으나, 당대에 거국적 협력을 통해 추진됐다는 점에서 브리프는 ‘시차적 협력’으로 분류하지 않았다.
한국 정치 현실에 가장 부합하는 초당적 협력 방식에 대해, 정당 지도부간 협의를 통한 ‘거국적 협력’이라고 보는데, 이는 정당이 중앙집권적으로 운영되고 당론 정치가 강하게 작동하는 구조에서는 정당 내부 균열을 전제로 한 정당간 협력은 실현가능성이 낮기 때문이다. 2000년대 이후 한국의 정치구조는 단명한 국민의당을 제외하면 민주노동당과 정의당과 같은 진보성향이 강한 정당이 주로 제3당으로 활동했기 때문에, 독일의 자민당과 같은 중도적인 제3당이 진보와 보수 주요 정당 사이에서 초당적 협력을 조성할 수 있는 정치 환경과는 다르다는 점도 브리프는 지적한다.
브리프는 초당적 외교를 안정적으로 추진하기 위해서는 정당 간 합의뿐 아니라 다수 유권자의 지지도 필수적이라고 첨언한다. 하지만 유권자 다수의 선호가 존재하더라도 정당간 협력이 결여될 경우 정책의 완성도는 크게 저하될 수 있다. 반대로 정당간 합의가 존재하더라도 다수 유권자의 외면을 받게 되면 포퓰리즘 정치가 확산될 위험이 높아질 수 있다는 점도 지적하고 있다. 브리프를 작성한 박현석 연구위원은, 최적의 외교안보정책을 수립하고 지속 가능성을 확보하기 위해서는 “정당 지도부와 의원들은 상대 정당과의 협력 가능 영역을 발굴하고, 정책적 공감대를 넓히기 위한 노력을 기울여야” 하는 동시에, “다수 시민의 지지를 확보하기 위한 적극적인 소통 또한 병행되어야 한다”고 제언했다. hpf21@naver.com
* 아래는 위 기사를 '구글 번역'으로 번역한 영문 기사의 [전문]입니다. '구글번역'은 이해도 높이기를 위해 노력하고 있습니다. 영문 번역에 오류가 있을 수 있음을 전제로 합니다.
*The following is [the full text] of the English article translated by 'Google Translate'. 'Google Translate' is working hard to improve understanding. It is assumed that there may be errors in the English translation.
National Assembly Future Research Institute: “We must strengthen communication between the ruling and opposition parties and pursue bipartisan diplomacy”
Like the ‘Korean Community Unification Plan’… Even if the government changes, we must inherit and develop what is good
On Wednesday, June 11, the National Assembly Future Research Institute (Director Kim Ki-sik) published the 『National Future Strategy Insight』 “Types and Conditions of Bipartisan Diplomacy” brief. Through an analysis of domestic and international cases, this brief emphasized the importance of bipartisan cooperation in national diplomacy and suggested that bipartisan foreign policy through ‘nationwide cooperation’ is realistic in Korea’s political situation.
The brief stated that political cooperation that goes beyond party boundaries, or ‘bipartisan cooperation,’ is essential for foreign affairs and security policies to secure continuity and stability. The ‘types’ of bipartisan cooperation were divided into ▲‘nationwide cooperation,’ in which major political parties form a bipartisan agreement on foreign affairs and security agendas, and ▲‘interparty cooperation,’ in which some members of a party cooperate with the opposing party amid internal divisions within the party. The ‘methods’ of bipartisan cooperation are divided into ▲ ‘institutional cooperation’ that promotes cooperation between political parties through institutional devices such as legislation, and ▲ ‘political cooperation’ in which major political parties cooperate on a case-by-case basis. The political cooperation methods are classified into ▲ ‘simultaneous cooperation’ in which major political parties cooperate on agendas at the time, and ▲ ‘temporary cooperation’ in which policies are inherited even after a change in government despite being opposed at the time.
The brief analyzed that bipartisan cooperation is relatively well-established in the security sector in the United States and Europe, and that bipartisan agreements are difficult to reach in the international economic sector due to conflicts between domestic industries and regional interests, while bipartisan cooperation is rather difficult in Korea in the security sector. It analyzed that cooperation in the foreign economic sector is relatively well-established, as confirmed by the free trade agreement (FTA) case during the Roh Moo-hyun presidency, showing a different aspect from Western countries. The brief interpreted the reason why bipartisan cooperation in the security sector is generally difficult in Korea as being deeply intertwined with ideological conflicts between progressives and conservatives, differences in perception of North Korea, and the legacy of anti-communism. In that sense, the ‘Korean Community Unification Plan’, which is cited as a representative case of bipartisan diplomacy in Korea, can be seen as an exceptionally successful case.
The brief analyzed that since political parties in the United States, a two-party country, have a decentralized structure with weak internal discipline and high autonomy of individual members, there are frequent cases of inter-party cooperation where factions coexist within the party and some members support the policies of the other party. This political structure was the background for the institutionalization of the ‘Reciprocal Tariff Act’ and the ‘Trade Promotion Act’ in the United States.
The brief viewed Germany’s Ostpolitik as a typical case of ‘time-lag cooperation’ overseas, because the CDU was critical of the Ostpolitik led by the SPD coalition when it was in power, but after the CDU took power, it inherited the Ostpolitik it had previously criticized. In addition, it analyzed that the third party, the Liberal Democratic Party, played an important role in fostering bipartisan cooperation between progressive and conservative parties in Germany, a multiparty country.
The brief viewed the Roh Tae-woo government’s ‘Korean Community Unification Plan,’ a representative case of bipartisan diplomacy in Korea, as a type of ‘national cooperation’ and as a ‘simultaneous cooperation’ among the ‘political cooperation’ methods. The ‘Korean Community Unification Plan’ was derived through an agreement between the four ruling and opposition parties through the ‘Special Committee on Unification Policy’ of the National Assembly at the time, and policy continuity was maintained through the Kim Young-sam and Kim Dae-jung governments. Although this policy continued even after the ruling party changed, the brief did not classify it as ‘temporary cooperation’ because it was promoted through national cooperation at the time.
The most suitable form of bipartisan cooperation in Korea’s political reality is seen as ‘national cooperation’ through consultation between party leaders. This is because cooperation between parties based on internal rifts is unlikely to be feasible in a structure where parties are centrally operated and party politics are strongly enforced. Since the 2000s, Korea’s political structure has mainly been dominated by progressive parties such as the Democratic Labor Party and the Justice Party, except for the short-lived People’s Party. The brief also points out that this is different from the political environment where a moderate third party such as Germany’s FDP can foster bipartisan cooperation between the major progressive and conservative parties. The brief adds that in order to stably promote bipartisan diplomacy, not only agreement between parties but also support from a majority of voters is essential. However, even if there is a majority of voters’ preference, if there is a lack of cooperation between parties, the completeness of policies can be greatly reduced. On the other hand, it also points out that even if there is agreement between parties, if there is a turning away from a majority of voters, the risk of populist politics spreading can increase. Researcher Park Hyeon-seok, who wrote the brief, suggested that in order to establish the best foreign and security policy and secure sustainability, “party leaders and members should discover areas of cooperation with opposing parties and make efforts to expand policy consensus,” while “active communication should also be carried out in parallel to secure the support of the majority of citizens.” hpf21@naver.com
