님비(NIMBY)현상에 멍드는 주민소환제도

▣하남시장의 정책추진, 주민소환 대상 아니다.

▣잘못된 주민소환제, 지방자치 발전에 걸림돌

주민소환으로 인해 하남시장의 직무가 또다시 정지되었고 시행정은 올해 들어 벌써 두 번째로 부시장 대행체제로 들어가게 되었다. 하남시 주민소환추진위에서 지난 7월에 청구한 주민소환이 법원의 판결로 무산되자 다시 서명을 받아 지난달 10일 주민소환투표를 재청구한 주민소환이 하남시 선거관리위원회로부터 받아들어져 오는 12월12일에 하남시장과 3명의 시의원에 대하여 주민소환의 찬반을 묻는 주민투표가 실시된다는 소식이다.

현재 하남시에서 제기된 주민소환 과정과 하남시정의 혼란을 지켜보는 심정은 한마디로 착잡하다. 과연 주민소환제도의 입법 취지에 합당한 내용인지 그렇지 않으면 폐기물처리시설이나 화장장 등 혐오시설을 자기지역 내에 입지하는 것을 반대하는 님비(nimby ; not in my back yard)현상을 고수하는데 일부 세력이 악용하고 있는지에 대해 분간이 애매하기 때문이다.

지난 7월 1일 주민소환에 관한 법률이 실제적으로 효력이 생긴 이후 전국 처음으로 김황식 하남시장이 주민들에 의해 소환되었다는 점에서 하남시민 뿐만 아니라 국민들과 지방자치단체와 정가 등에서 관심이 매우 컸다. 그러나 김 시장의 경우는 불법적인 행정의 집행이나 개인 비리라는 제도상의 취지에 합당하게 주민소환이 발의된 것이 아니기에 더욱 논란이 많다.

하남시장이 추진하려는 광역 화장장 유치에 관한 정책은 전 국민의 사회생활과 관련되는 국가의 필수적인 정책이고 자치단체에서도 적극적으로 추진해야 할 정책성을 지닌 업무이다. 김 시장이 하남시의 발전전망과 재정상태 등 여러 가지 요인을 고려하여 시정발전의 총 책임자로서 시장이 해야 할 정책임에도 불구하고 그것을 이유로 하여 소환대상으로 삼았기 때문이다.

경기도에서는 수도권지역에 있는 서울, 성남, 수원 등 4곳의 화장장이 곧 포화상태에 이를 것으로 예상하고 내년에 효력이 발생되는 장사법의 시행에 앞서 주민의 화장수요를 충족할 수 있도록 하기 위하여 지난 2003년부터 중요 도정시책의 하나로 광역 화장장 정책을 계획하고 추진해 왔다.

1차 계획으로 2004년에 경기도내의 시군을 대상으로 각종 인센티브를 제공한다는 조건으로 시설대상 지역을 공모했다가 주민들의 반대 등으로 지지부진하던 중 하남시로부터 광역 화장장 신청의견이 있어 재추진하기에 이르렀는데 어떻게 보면 지역이기주의에 의한 주민의 반대로 하남시장과 시의회 의원들이 주민소환을 당하게 된 것이라는 이야기다.

하남시선거관리위원회에서는 주민소환위원회 측의 청구에 의하여 시장 및 당해 의원을 대상으로 주민소환이 이루어졌으므로 주민소환법에 따라 당사자들의 직무정지와 함께 지난 9월 20일을 주민소환투표일까지 정하였다. 그러다가 이의제기를 하여 소송한 하남시장 측의 소송 진행과정에서 법원의 판결에 의하여 기각되었으나 이번에 다시 소환을 재청구하여 주민투표가 결정되기에 이르렀다.

이번 하남시의 주민소환 사건과 관련하여 명백히 알아두어야 할 점이 있다. 주민소환제의 시행은 법제정 취지와 같이 선출직인 지방자치단체장과 지방의원의 비리·부패 등을 막기 위한 것으로 지방자치의 수준을 한 단계 끌어올리는 계기가 되는 '풀뿌리 민주주의의 결정판'이라 할 수도 있겠으나, 자칫하면 일부 세력들의 이해득실에 의해 잘못 운영될 소지가 있어 자치단체장의 소신있는 적법한 업무추진을 위축시킬 수 있는 등 문제점을 안고 있다.
　
지방자치법 제20조를 살펴보면, 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 지방의회의원은 제외한다)을 소환할 권리를 가지고(제1항), 주민소환의 투표 청구권자·청구요건·절차 및 효력 등에 관하여는 따로 법률로 정하도록 (제2항)하였는 바 이에 따라 제정된 법이 바로 주민소환법이다. 따라서 주민소환법에서 지방자치법이 근거하고 있는 청구 사유가 합당하고 구체적으로 명시 되지 않는 입법 불비로 인한 문제가 야기되어 현재의 사태에까지 이르러게 되었다.

그러한 연유로 인하여 현재 불거지고 있는 광역 화장장 유치와 관련하여 정책적인 문제로 발단된 하남시의 주민소환 문제는 지방자치법이나 주민소환법의 제정 취지에 어긋나는 것이며 위헌적 요소가 있다는 시각이고 보니 응당 주민소환을 할 수 없는 일에 매달려 하남시의 정상적인 정책이 지체되고 보니 주민갈등은 더욱 확산될 뿐만 아니라 수 억원이 넘는 주민투표비용도 주민소환법에 따라 재정이 어려운 하남시에서 부담해야 할 판이니 하남시는 이래저래 곤경에 처하여 있는 것이다.

이와 같이 선출직을 대상으로 하는 현재의 주민소환제도는 그 취지와는 달리 왜곡되어질 여지가 크므로 주민소환제도의 도입이 불가피하였다면 입법당시에 헌법과 지방자치법의 관련 규정에 충실하도록 소환 사유를 구체적이고 명백하게 규정했어야 옳았다. 현재와 같이 “해당 지방자치단체장 및 지방의회의원에 대하여 다음 각호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관한선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다(주민소환법 제7조)”고 하여 어떠한 사유로도 소환이 가능하도록 하였음은 분명 문제가 있는 것이다.

당초에 주민소환법을 연구하거나 입법에 참여한 관계자들이 소환청구 사유의 제한 조항을 법에서 규정하는 것이 법리적으로나 기술적으로 어려웠다고 변명할지 모르겠지만 법 시행이후에 나타나는 여러 가지 문제나 지방자치단체 내에서 일어나는 주민간의 갈등 등을 감안하여 선출직인 단체장이나 지방의원들에 대한 주민소환의 청구 제한사유를 구체적으로 두어 입법 불비로 인한 논란의 불씨는 사전에 막아야 했다.

결론적으로 말해 국가 및 광역자치단체에서 계획하고 있는 사업을 기초자치단체에서 유치하려는 데에서 발단된 이번의 하남시 사례는 엄격히 말하여 지방자치법에서 근거하고 있는 주민소환법의 적용이 아닌 것이어서 하남시장 등을 대상으로 한 주민소환 자체에 위헌요소가 있을 뿐만 아니라 이번의 소환이 원천적 무효에 해당되어져야 한다는 주장도 나오고 있다. 지방행정을 전공하고 이 분야에 경험이 많은 필자의 개인적 견해에서 볼 때에도 하남시의 주민소환 사례는 매우 잘못된 것이라는 소신을 가진다.

왜냐하면 위에서 살펴본 바와 같이 주민소환법의 입법취지는 지방자치법 제20조의 규정에 의하여 선출직인 지방자치단체장과 지방의원의 비리·부패 등을 방지하기 위해 마련되어진 것이고 하남시장과 같은 경우는 여기에 해당되지 않으므로 소환대상으로서는 적합하지 않다는 것이고 맞지도 않는 것에 대해 불필요한 선거 등으로 지역 여론을 혼란시키고 더 나아가서는 이에 소요되는 비용마저 고스란히 하남시가 떠안게 되는 문제가 있기 때문이다.

다시 말해 하남시장이나 해당 지방의원이 임기 중에 위법·부당행위와 직무유기, 직권남용 등을 저지르지 않았으므로 하남시 주민소환을 청구한 측에서는 현행 주민소환법의 절차에 따라 발의하고 하남시 선거관리위원회에 신청을 하여 하남시장의 직무가 일시에 정지된 상태지만 근본적으로 따지고 볼 때에 이는 헌법이나 지방자치법 등에서 근거하여 위임해준 주민소환제도의 입법취지에 부합하지 아니한다는 점이다.

위법·부당한 행정행위를 한 선출직에 대하여 주민소환의 방법으로 제재할 당위성은 있다. 그렇다 하드라도 이 제도와 관련하여 충분한 연구나 공부를 제대로 하지 않은 일부 학자들의 의견에 치중하여 지방자치에서 대의제(代議制)를 배제하고 직접민주제적 요소인 주민소환제를 강화한 것부터가 잘못이라는 생각이 든다. 그러나 꼭 주민소환제도를 도입할 필요성이 있었다면 현행법과 같이 청구사유에 대해서는 제한이 없도록 할 게 아니라 지방자치법에 의거한 주민소환의 근본 취지에 충실하기 위해서는 주민소환법에서 청구제한 사유가 명백하게 명시되어져야 했다.

우리나라처럼 지역이기주의를 비롯하여 주민들의 개인적 이해관계를 공공의 여건보다 중시하는 풍조가 만연된 사회에서 직접민주제를 확대하는 것은 매우 위험한 발상이 아닐 수 없다. 지방선거에서 적임자인 단체장과 지방의원을 선출할 생각은 하지 않고 임기중에 위법하거나 행정상의 불법행위 또는 개인적 비리가 아닌 소환대상이 될 수 없는 것임에도 사소한 이견을 빌미로 주민소환을 밥 먹듯 하려고 하는 것은 정도(正道)가 아니며 일부 건전한 국민들의 시각에서 보면 망국적 작태(?)로 까지 비춰날 수도 있다.

이와 같이 지방자치법에서 그 근거를 위임한 주민소환법에서 “해당 지방자치단체장 및 지방의회의원에 대하여 다음 각호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할 선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다(제7조)”고 하여 어떠한 사유로도 소환이 가능하도록 하여 지금 문제가 되고 있는 것이다. 직무유기나 개인적 비리를 하지 아니한 단체장이 주민이 선택해준 단체장의 정당한 권능으로서 추진되는 합법적인 정책추진에 대해 주민소환 대상을 삼는다는 것은 주민소환제도의 본래의 취지에 반하기 때문인 것이다.

지역이기주의가 만연하는 현실에서 어떻게 보면 님비(nimby) 현상에 의한 표본이라 볼 수 있는 이번 하남시의 주민소환사례는 입법시 본 제도를 완전무결하게 만들어 지방자치의 속성상 행여 발생할지도 모르는 여러 가지 부작용이나 혼란을 최소화해야 함에도 이러한 문제를 간과한 것은 주민소환법이 졸속되었다는 비난을 피할 수 없을 것이다. 어쨌든 현재의 하남시 주민소환 청구는 그 시작이나 진행과정을 눈여겨 볼 때에 지방자치의 참된 모습이 아닐뿐더러 지방자치제도의 근간을 무너뜨리고 주민이 바라는 건전한 자치행정의 발전을 해치는 주범(?)이 아닐까 하는 의구심을 떨쳐버릴 수가 없으며 주민소환제도의 보완이 시급한 실정이다.

이에 전국 시장·군수협의회는 지난 8월 3일 주민소환제의 제도적 미비점을 빠른 시일 내에 개선·보완해 줄 것을 촉구하는 성명서를 발표하고 얼마 전에는 금년 회기 내에 개정 법률안을 처리해 주도록 공동회장단이 한나라당 사무총장 등을 방문하여 ‘주민소환제, 지방자치 근간을 위협한다’는 자료물을 제출하고 협조를 구하는 등 뒤늦게 요란을 떨고 있다.

그러나 그들의 말처럼 현행법을 그대로 방치하게 될 경우 지난번 경쟁관계에 있던 후보자가 주민소환제를 악용하여 주민 갈등을 부추겨 주민소환이 남발되고 나아가 지방행정의 안정과 발전을 저해하는 요인으로 작용하게 된다는 발상은 역시 님비(nimby)현상과 같은 맥락의 이기주의(利己主義)이라 할 수 있다. 문제는 그것이 아니라 현행법처럼 주민소환의 제한사유가 불법행위, 횡령혐의 등 적합한 사유로 구체적으로 입법되지 아니한 현행의 ‘잘못된 주민소환제도’가 지방자치의 근간을 위협하기 때문이다.

지방자치단체를 꾸려가는 행정과 의회의 대표라고 할 수 있는 단체장과 지방의원은 그 지역의 발전과 주민복리를 실현하기위하여 법의 테두리 안에서 행정을 올바르게 집행해야 할 책임과 의무를 지니고 있다. 지금까지는 단체장이나 지방의원들이 독단적으로 업무를 처리할 경우 사법기관의 제재대상이 아니면 달리 그들의 신분에 제한을 가할 수단과 방법이 없었던 터라 주민소환제도가 의미를 가지는 것도 또한 사실이다.

이와 같이 주민소환제가 선출직인 단체장과 지방의원들의 행정 집행상의 불법을 미연에 방지하거나 현 직위를 이용한 개인적 이익의 수단으로 삼는 당사자를 견제하여 그 지역의 발전과 주민복리에 기여하자는 의미가 담겨져 있다. 그러므로 그 취지에 충실하여 위법하고 무능한 단체장 등을 주민들이 소환하여 공직에서 물러나게 하자는 본래의 뜻이지, 정당하게 정책과 행정집행을 하고 있는 하남시장과 당해 지방의원들에게 여론을 호도하여 옭아매자는 의미는 아닌 것이며 그로 인해 시정에 혼란을 주고 주민갈등을 야기하자는 의미는 분명히 아닌 것이다.

더욱이 지역이기주의가 만연된 현실에서 님비(nimby)현상 등으로 주민소환이 이루어지거나 이를 부추기는 세력에 의해 잘못되어질 여지는 충분히 있다. 이러한 현실에서 헌법과 지방자치법에서 근거하고 있는 주민소환제도가 지니는 본래의 입법취지 목적과 위반되는 현행 소환제도의 입법 불비로 인하여 시장의 당연한 권능으로서 추진되는 정책인 광역화장장 유치와 관련한 하남시의 주민소환 사례는 문제가 있다. 이는 우리나라 지방자치의 건전한 발전을 가로막는 백해무익(百害無益)이라는 점을 우리는 명심해야 한다.