 ▲ 경남도청 |
[브레이크뉴스=이성용 기자] 통합창원시는 지난 2010년 7월 1일, 낡은 행정구역의 장벽을 허물고 인구 108만의 매머드급 기초지자체로 탄생했다. 창원·마산·진해의 자율적 통합은 대한민국 지방자치의 새로운 이정표이자, 수도권 집중을 막아낼 '규모의 경제'의 신호탄으로 여겨졌다.
그로부터 16년이 흐른 2026년 현재, 창원특례시의 현주소는 축제보다 진통에 가깝다. 인구 100만 붕괴라는 심리적·행정적 마지노선이 위협받고 있으며, 옛 마산과 진해 지역을 중심으로 '분리 환원'의 목소리가 심심찮게 터져 나오고 있다. 지도상의 선은 지워졌으나 마음의 선은 더욱 뚜렷해진 '창원의 딜레마'는, 현재 경남과 부산이 추진 중인 초광역 협력 모델에 묵직한 경고장을 던지고 있다.
◆ 물리적 결합의 한계
통합 당시 내세운 장밋빛 청사진은 '행정 비용 절감'과 '산업 시너지'였다. 창원의 기계 산업, 마산의 상업·항만, 진해의 해양·물류가 결합하면 동북아 최고 수준의 경쟁력을 갖출 것이라 기대했다. 하지만 현실은 냉혹했다.
가장 뼈아픈 실책은 '화학적 결합'의 실패다. 통합 시청사 소재지 선정, NC 다이노스 새 야구장 건립, 심지어 3개 구의 명칭을 정하는 과정 등 핵심 인프라와 상징을 둘러싼 갈등은 세 지역 주민들에게 깊은 골을 남겼다. 예산과 인프라 투자가 기존 창원(성산·의창) 중심으로 쏠린다는 박탈감은 더욱 컸다. 결국 ‘3개 도시의 시너지’보다는 지역 이기주의가 행정력을 낭비하는 결과를 낳았다.
◆ 마산·진해 분리론의 실체, "잃어버린 16년, 생존권의 문제"
최근 옛 마산과 진해 지역에서 대두되는 분리 여론은 '과거에 대한 향수'가 아니다. 이는 지역 소멸의 위기감에서 비롯된 생존권의 외침에 가깝다.
과거 마산과 진해는 독자적인 시장과 시의회를 통해 지역 특성에 맞는 도시계획과 예산 편성이 가능했다. 하지만 통합 이후 일개 '구(區)' 단위로 전락하면서, 발 빠른 행정 조치나 대규모 독자 사업 추진이 사실상 불가능해졌다.
과거 전국 7대 도시의 명성을 자랑하던 마산은 자유무역지역의 노후화와 도심 공동화를 겪고 있으며, 진해 역시 벚꽃과 해군의 상징성을 넘어선 새로운 성장 동력(진해신항 등)을 온전히 지역의 이익으로 흡수하지 못하고 있다는 불만이 팽배하다.
"통합의 과실은 창원이 가져가고, 마산과 진해는 들러리로 전락했다"는 정서적 소외감이 16년째 누적되면서 "차라리 작더라도 우리 체급에 맞는 행정을 하자"는 분리론이 고개드는 이유다.
 ▲ 창원특례시청 |
◆ 창원을 반면교사 삼아, 부울경 메가시티 vs 행정통합
창원특례시가 겪고 있는 진통은 현재 경남의 최대 화두인 '부울경 초광역 협력'에 시사하는 바가 크다. 김경수 전 지사가 쏘아 올린 '부울경 메가시티(특별연합)'와 박완수 현 지사가 주도하는 '부산·경남 행정통합'은 접근법에서 극명한 차이를 보이고 있다.
▲박완수식 '행정통합', 규모의 경제, 제2의 창원 사태 우려
박완수 지사의 행정통합은 부산과 경남을 완전히 합쳐 수도권에 맞설 수 있는 거대 권력을 만들자는 것이다. 박 지사는 과거 통합창원시의 초대 시장으로서의 경험을 가졌기 때문에 시민들의 의견을 투표라는 방식으로 묻고 이에 대한 결과치를 가지고 최소한의 봉합은 하자는 것이다.
창원의 사례처럼 예산과 행정력이 인구가 많은 부산으로 쏠릴 경우, 경남 서부권(진주, 사천 등)과 소규모 군 단위 지역은 심각한 소외감과 발전 불균형을 겪을 수 있다. 물리적 통합이 가져올 막대한 사회적 갈등 비용과 '빨대 효과(블랙홀)'에 대한 대비책 없이는 추진 동력을 얻기 힘들다는 것이다.
▲ 김경수식 '메가시티', 기능적 연합, 실행력의 한계
김경수 전 지사의 메가시티(특별연합)는 기존 지자체의 독립성은 유지하되 교통, 물류, 수소 산업 등 특정 분야에서만 공동 대응하는 유연한 방식이다. 또 광역 철도와 도로망을 확충해 부울경을 1시간대 대중교통망을 구축하고 일일생활권으로 만들자는 것이다.
하지만 지자체 간의 이해관계가 충돌할 때 이를 강제할 컨트롤타워와 독자적인 예산권이 부족해, 정치적 지형이 바뀔 때마다 사업이 표류하거나 좌초될 수 있다는 치명적인 약점이 있다.
창원특례시가 가진 지난 16년의 역사는 "행정구역을 합치고 몸집을 키우는 것만으로는 경쟁력이 생기지 않는다"는 귀중한 교훈을 남겼다. 인위적인 하향식(Top-down) 통합은 결국 내부의 분열을 잉태한다.
앞으로의 부울경 초광역 협력은 '어떻게 합칠 것인가'라는 형태의 논쟁을 넘어, '어떻게 각 지역의 고유한 권한을 보장하고 성장의 과실을 공정하게 나눌 것인가'에 대한 정교한 거버넌스 설계가 선행되어야 한다. 통합창원시의 눈물은, 통합의 진정한 의미가 '규모'가 아니라, 아직도 봉합되지 못하고 있는 지역간의 생각과 갈등을 봉합하고, 서로의 입장을 '인정'하며 '존중'에 있음을 말해주고 있다.
아래는 위 기사를 '구글 번역'으로 번역한 영문 기사의 [전문]입니다. '구글번역'은 이해도 높이기를 위해 노력하고 있습니다. 영문 번역에 오류가 있을 수 있음을 전제로 합니다.
Below is the [full text] of the English article translated using ‘Google Translate’.‘Google Translate’ is working to increase understanding.It is assumed that there may be errors in the English translation.
Park Wan-soo's 'Administrative Integration' vs. Kim Kyung-soo's 'Megacity': What Will Gyeongnam Residents Choose?
The Shaking 1 Million Special Status City… The Future of Gyeongnam Seen Through the 'Changwon Dilemma'
On July 1, 2010, the unified Changwon City was born as a mammoth-sized local government with a population of 1.08 million, tearing down the barriers of outdated administrative districts. The autonomous integration of Changwon, Masan, and Jinhae was regarded as a new milestone for local autonomy in South Korea and a signal of 'economies of scale' to prevent concentration in the capital area.
Sixteen years later, in 2026, the current status of Changwon Special Status City is closer to growing pains than celebration. The psychological and administrative threshold of falling below 1 million population is under threat, and voices calling for 'reversion to separate status' are frequently erupting, centered around the former Masan and Jinhae regions. The "Changwon Dilemma," in which the lines on the map have been erased yet the lines in the heart have become even more distinct, is sending a heavy warning to the super-regional cooperation model currently being pursued by Gyeongnam and Busan.
◆ The Limitations of Physical Integration
The rosy blueprint put forward at the time of integration was "reduction of administrative costs" and "industrial synergy." It was expected that combining Changwon's machinery industry, Masan's commerce and port, and Jinhae's maritime and logistics would create the highest level of competitiveness in Northeast Asia. However, reality was harsh.
The most painful mistake was the failure of "chemical integration." Conflicts surrounding core infrastructure and symbols—such as the selection of the location for the integrated city hall, the construction of the new NC Dinos baseball stadium, and even the process of naming the three districts—left deep rifts among the residents of the three regions. The sense of deprivation was even greater because budget and infrastructure investment were concentrated on the existing Changwon (Seongsan and Uichang). Ultimately, rather than "synergy among the three cities," regional selfishness resulted in a waste of administrative resources.
◆ The Reality of the Masan-Jinhae Separation Argument: "The Lost 16 Years, a Matter of Survival"
The public sentiment for separation recently emerging in the former Masan and Jinhae regions is not merely "nostalgia for the past." Rather, it is closer to a cry for the right to survive, stemming from a sense of crisis regarding regional extinction.
In the past, Masan and Jinhae were able to implement urban planning and budget allocations tailored to their specific regional characteristics through independent mayors and city councils. However, since the merger, they have been reduced to mere "district" units, making swift administrative measures or the pursuit of large-scale independent projects virtually impossible.
Masan, which once boasted the reputation of being one of the nation's top seven cities, is suffering from the aging of its free trade zone and urban hollowing. Meanwhile, there is widespread dissatisfaction in Jinhae that it is failing to fully absorb new growth engines (such as the Jinhae New Port)—which go beyond the symbolism of cherry blossoms and the Navy—into local benefits. This is the reason why calls for separation are emerging, with the sentiment that "Changwon reaped the benefits of the merger, while Masan and Jinhae were relegated to mere bystanders," a feeling of emotional alienation that has been accumulating for 16 years, leading to the argument that "we should instead implement an administration suited to our stature, even if it is smaller."
◆ Using Changwon as a Cautionary Example: Bu-Ul-Gyeong Mega City vs. Administrative Integration
The growing pains currently experienced by Changwon Special City have significant implications for "Bu-Ul-Gyeong super-regional cooperation," which is currently the biggest topic of discussion in Gyeongnam. The "Bu-Ul-Gyeong Mega City (Special Alliance)" launched by former Governor Kim Kyung-soo and the "Busan-Gyeongnam Administrative Integration" led by current Governor Park Wan-soo show a stark difference in approach.
▲ Park Wan-soo's "Administrative Integration": Economies of Scale and Concerns of a Second "Changwon Crisis"
Governor Park Wan-soo's administrative integration aims to completely merge Busan and Gyeongnam to create a massive power capable of standing up to the Seoul metropolitan area. Governor Park, having experience as the first mayor of the unified Changwon City, proposes seeking citizens' opinions through a vote and using the results to achieve at least a minimal patching up of the situation.
If budget and administrative power are concentrated in the populous Busan region—as was the case with Changwon—the western Gyeongnam region (including Jinju and Sacheon) and smaller county-level areas could experience severe alienation and developmental imbalances. The argument is that without countermeasures against the massive social conflict costs and the "straw effect" (black hole) that physical integration would bring, it will be difficult to gain the momentum to push forward.
▲ Kim Kyung-soo’s "Megacity": Functional Alliance, Limitations of Execution Power
Former Governor Kim Kyung-soo’s "Megacity" (special alliance) is a flexible approach that maintains the independence of existing local governments while allowing for joint responses only in specific sectors, such as transportation, logistics, and the hydrogen industry. Furthermore, the plan aims to expand metropolitan railway and road networks to establish a public transportation network connecting the Busan-Ulsan-Gyeongnam region within an hour, thereby creating a single daily living zone. However, there is a fatal weakness in that projects can drift or run aground whenever the political landscape shifts, due to a lack of a central control tower to enforce decisions when interests conflict among local governments, as well as insufficient independent budgetary authority.
The 16-year history of Changwon Special City has left a valuable lesson: "Competitiveness is not created merely by merging administrative districts and increasing size." Artificial, top-down integration ultimately breeds internal division.
Future super-regional cooperation among the Busan-Ulsan-Gyeongnam region must move beyond debates on "how to merge" and be preceded by a sophisticated governance design regarding "how to guarantee the unique authority of each region and fairly share the fruits of growth." The tears shed by the integrated Changwon City demonstrate that the true meaning of integration lies not in "scale," but in mending the unresolved differences and conflicts between regions, and in "acknowledging" and "respecting" each other's positions.
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