 ▲필자/ 곽태환 전 통일연구원 원장. ©브레이크뉴스 |
▲서론
통일부가 2026년 2월 3일 발표한 「한반도 평화공존 정책」은 이재명 정부의 첫 공식 대북정책 문서로서, 남북관계의 장기적 경색과 한반도 정세의 구조적 불안정 속에서 새로운 정책 방향을 제시하였다. 이 정책은 상호존중, 흡수통일 불 추구, 적대행위 불(不) 추진이라는 세 가지 원칙을 중심으로 남북관계의 새로운 비전을 제시하고 있으며, 교류를 기반으로 관계 정상화와 비핵화를 단계적으로 추진하겠다는 전략적 접근을 담고 있다. 이러한 정책은 기존의 대북정책과 차별화된 철학적 기반을 갖고 있으며, 남북 간 긴장 완화와 상호 인정의 제도화를 지향한다는 점에서 중요한 의미를 지닌다.
그러나 정책 추진 과정에서 가장 근본적이고 해결이 시급한 난제가 드러났다. 바로 헌법 제3조와 평화공존정책의 충돌 문제이다. 헌법 제3조는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”고 규정하여 단일국가 원칙을 선언하고 있다. 반면 평화공존정책은 사실상의 두 체제 공존을 전제로 한다. 이 충돌은 단순한 법률 해석의 문제가 아니라, 정책의 법적 정당성, 정치적 수용성, 전략적 실행력을 모두 위협하는 구조적 문제이다.
본 논문은 이 충돌의 본질을 분석하고, 이를 해결하기 위한 현실적•제도적 해법을 모색하고자 한다. 특히 헌법 개정이 현실적으로 어려운 상황에서, 기능적 해석, 단계적 통합 모델, 남북기본조약 체결이라는 조합이 가장 현실적이고 지속 가능한 해법 임을 논증하고자 한다.
헌법 제3조와 평화공존정책의 충돌 구조
헌법 제3조는 대한민국의 정체성과 통일 지향성을 규정하는 조항으로, 한반도 전체를 대한민국 영토로 규정함으로써 단일국가 원칙을 선언하고 있다. 이는 법적•정치적• 상징적 의미를 모두 갖는다. 반면 평화공존정책은 남북이 서로 다른 정치•경제•사회 체제를 가진 두 실체라는 현실을 인정하고, 적대 완화와 공존 관리가 필요하다는 판단을 바탕으로 설계되었다. 이러한 접근은 사실상 두 체제 공존을 인정하는 것으로 해석될 수 있다.
문제는 바로 이 지점에서 발생한다. 헌법 제3조는 “하나의 국가”를 전제하고, 평화공 존 정책은 “두 체제 공존”을 전제한다. 이 충돌은 정책의 법적 정당성을 약화시키고, 정치적 공격 가능성을 높이며, 정책의 지속성을 불안정하게 만든다. 또한 남북 간 합의의 국내 효력을 약화시키고, 한미동맹 조정 과정에서도 혼선을 초래할 수 있다. 따라서 이 문제를 해결하지 않고서는 평화공존정책은 제도화될 수 없으며, 정권 교체 시 쉽게 폐기될 위험이 존재한다.
이론적 논의: 정합성과 정책 지속성
정책이 지속 가능하기 위해서는 법적•정치적•전략적 일관성이 확보되어야 한다. 법적 일관성은 헌법과 정책이 충돌하지 않아야 함을 의미하며, 정치적 일관성은 국내 정치적 합의 기반이 필요함을 뜻한다. 전략적 일관성은 한미동맹과의 조정이 필수적임을 의미한다. 평화공존정책은 이 세 가지 측면에서 모두 도전에 직면해 있다. 특히 헌법 제3조와의 충돌은 정책의 법적 기반을 약화시키고, 정치적 공격의 빌미를 제공하며, 전략적 조정 과정에서도 불확실성을 초래한다.
해법: 헌법 개정 없이 충돌을 해결하는 3대 경로
1. 헌법 제3조의 기능적 해석 공식화
헌법 제3조를 현실의 두 체제 공존을 금지하는 조항이 아니라, 통일을 지향하는 규범적 선언으로 해석하는 방식이 필요하다. 이러한 기능적 해석은 평화공존정책을 통일로 가는 단계적 경로로 재정의할 수 있게 한다. 즉, 헌법 제3조는 최종 목표를 제시하고, 평화공존정책은 그 목표에 이르는 1단계 경로 라는 구조를 설정할 수 있다. 이를 위해 국회, 헌법재판소, 학계, 평통의 해석 축적이 필요하다.
2. 평화공존–>복지공동체–>점진적 통합의 3단계 모델
평화공존정책을 통일로 가는 단계적 경로로 재정의하는 방식이다. 첫 번째 단계인 평화공존은 적대 완화와 군사•정치 채널 복원, 상설 연락사무소 운영 등을 포함한다. 두 번째 단계인 복지•경제 공동체는 경제•보건•환경 협력과 공동기금 조성을 통해 공동 번영의 기반을 구축한다. 세 번째 단계인 점진적 통합은 제도적•공동체적 통합을 통해 헌법 제3조의 실질적 구현을 목표로 한다. 이 모델은 평화공존정책을 헌법 제3조와 연결하는 전략적 경로를 제공한다.
3. 남북 기본 조약 (가칭) 체결
남북기본조약은 현실의 두 체제 공존과 헌법상의 통일 지향성을 동시에 담는 중간 제도적 장치이다. 동서독 기본 조약과 유사한 구조를 갖되, 한국적 현실에 맞게 조정할 수 있다. 이 조약은 상호 체제 인정, 상호 불가침, 교류•협력 제도화, 상설 연락사무소 설치, 위기관리 메커니즘 구축, 평화통일 지향성 명시 등을 포함할 수 있다. 이러한 조약은 헌법 제3조와 평화공존정책 사이의 충돌을 제도적으로 조정하는 역할을 수행 한다.
남북기본조약(가칭) 조문 초안
본 조약은 남과 북이 상호 체제를 인정하고, 상호 존중의 원칙에 따라 관계를 발전시키며, 무력 사용 또는 무력 사용 위협을 하지 않고 모든 분쟁을 평화적 방법으로 해결한다는 원칙을 담고 있다. 또한 경제•보건•환경•문화 등 다양한 분야에서 교류와 협력을 증진하고, 상설 연락사무소를 설치하여 상시적 소통과 위기관리 기능을 수행하도록 규정한다. 남과 북은 군사적 충돌 방지와 긴장 완화를 위한 위기관리 메커니즘을 구축하며, 평화공존을 제도적으로 보장하기 위한 공동위원회를 설치한다. 본 조약은 민족 자결의 원칙에 따라 평화적 통일을 지향하며, 이 조약이 통일을 위한 중간 단계임을 명시한다. 조약은 남과 북이 각각의 절차에 따라 비준한 날부터 효력을 가진다.
결론 및 정책제언
본 칼럼은 이재명 정부의 「한반도 평화공존 정책」이 대한민국 헌법 제3조와 구조적 으로 충돌하는 문제를 중심으로, 그 원인과 해법을 분석하였다. 평화공존 정책은 남북 간 적대 완화와 공존 관리라는 현실적 필요를 반영하고 있으나, 헌법 제3조가 규정하는 단일국가 원칙과의 긴장 관계는 정책의 법적 정당성, 정치적 수용성, 그리고 전략적 실행력을 약화시키는 요인으로 작용한다. 이러한 충돌은 단순한 법률 해석의 문제가 아니라, 남북관계의 장기적 관리체제와 국가전략의 방향성을 결정하는 구조적 문제라는 점에서 더욱 심각하다.
그러나 본 칼럼은 이 충돌이 헌법 개정이라는 극단적 선택 없이도 해결될 수 있음을 논증하였다. 헌법 제3조를 통일 지향의 규범적 선언으로 기능적으로 해석하고, 평화공존–복지공동체–점진적 통합이라는 단계적 접근을 통해 정책과 헌법의 역할을 분리•조정할 수 있다. 또한 남북 기본협정이 아닌 남북기본조약(가칭)을 체결함으로써 현실의 두 체제 공존과 헌법상의 통일 지향성을 연결하는 중간 제도적 장치를 마련할 수 있다. 이러한 접근은 헌법과 정책의 충돌을 완화하고, 평화공존정책의 지속 가능성을 제도적으로 보장하는 데 기여할 것이다.
이러한 분석을 바탕으로 이재명 정부에 3가지 정책제언을 제시하고자 한다. 첫째, 평화공존정책의 추진 과정에서 헌법 제3조와의 충돌 문제를 회피하거나 축소하기보다는, 이를 정책의 출발점으로 삼아 헌법 제3조의 기능적 해석을 공식화하는 작업이 필요하다. 이는 단순한 법률적 해석을 넘어, 국회•헌법재판소•학계•평통 등 다양한 제도적 주체들이 참여하는 공론화 과정을 통해 축적되어야 한다. 둘째, 평화공존정책을 단기적 관계 개선 정책이 아니라 통일로 가는 단계적 경로로 재정의함으로써, 정책의 전략적 방향성과 헌법적 정체성을 동시에 확보할 필요가 있다. 이를 위해 평화공존–복지공동체–점진적 통합이라는 3단계 모델을 정부의 공식 정책 프레임으로 채택하는 것이 바람직하다. 셋째, 남북기본조약(가칭)의 체결을 중기 국정과제로 설정하여, 현실의 두 체제 공존을 제도적으로 인정하면서도 헌법상의 통일 지향성을 유지하는 균형적 구조를 마련해야 한다. 이는 남북관계의 안정적 관리뿐 아니라, 한미동맹 조정과 국제사회 설득에도 중요한 기반이 될 것이다.
결국 평화공존정책의 성공 여부는 헌법과 정책, 동맹과 자주, 이상과 현실 사이의 균형을 어떻게 설계하느냐에 달려 있다. 이재명 정부가 헌법 제3조와의 충돌 문제를 정면으로 다루고, 이를 해결하기 위한 제도적•전략적 장치를 마련한다면, 평화공존정책은 선언적 비전을 넘어 지속 가능한 국가전략으로 자리매김할 수 있을 것이다. 본 칼럼이 제시한 해법과 정책 제언이 향후 정부의 정책 설계와 남북관계의 안정적 발전에 기여하기를 기대한다.
*필자/곽태환 박사
전 통일연구원 원장/한반도미래전략연구원 이사장. 미 Claremont 대학원 대학교 국제 관계학 박사. 전 미 Eastern Kentucky 대학교 국제정치학 교수; 전 경남대 극동문제연구소 소장/교수; 6대 통일연구원 원장. 현재 미국 이스턴 켄터키 대 명예교수, 경남대 초빙 석좌교수, 한반도미래전략연구원 이사장 등, 통일뉴스 특별 공로상 수상 (2021), 경남대 명예 정치학 박사 수여(2019), 글로벌평화재단(GPF)의 혁신 학술 연구 분야 평화상 수상(2012). 36권의 저서, 공저 및 편저; 칼럼, 시론, 학술논문 등 600편 이상 출판; 주요 저서: 『한반도 평화, 비핵화 그리고 통일: 어떻게 이룰 것인가?』 (통일뉴스, 2019), 공저: 『한반도 문제 해법: 새로운 모색』(학술정보, 2024), 『한반도 비핵•평화 체제의 모색』(매봉, 2023) 등; 영문 책 Editor/co-editor: One Korea: Visions of Korean Unification (Routledge, 2017); 등. 이 메일: thkwak38@hotmail.com
*아래는 위 기사를 '구글 번역'으로 번역한 영문 기사의 [전문]입니다. '구글번역'은 이해도 높이기를 위해 노력하고 있습니다. 영문 번역에 오류가 있을 수 있음을 전제로 합니다.<*The following is [the full text] of the English article translated by 'Google Translate'. 'Google Translate' is working hard to improve understanding. It is assumed that there may be errors in the English translation.>
Conflicts and Solutions Between Article 3 of the Constitution and the Lee Jae-myung Administration's Policy for Peaceful Coexistence on the Korean Peninsula
Focusing on the Conclusion of the Inter-Korean Basic Treaty (tentative name)
- Kwak Tae-hwan, Former President of the Korea Institute for National Unification
▲Introduction
The "Policy for Peaceful Coexistence on the Korean Peninsula," announced by the Ministry of Unification on February 3, 2026, is the Lee Jae-myung administration's first official North Korea policy document. It presents a new policy direction amidst the prolonged strain in inter-Korean relations and the structural instability of the Korean Peninsula. This policy presents a new vision for inter-Korean relations centered on three principles: mutual respect, non-pursuit of absorption unification, and non-promotion of hostile acts. It also embodies a strategic approach to pursuing the normalization of relations and denuclearization in a phased manner based on exchange. This policy possesses a distinct philosophical foundation from existing North Korea policies and is significant in that it aims to ease tensions and institutionalize mutual recognition between the two Koreas.
However, the most fundamental and urgent challenge emerged during the policy implementation process: the conflict between Article 3 of the Constitution and the policy for peaceful coexistence. Article 3 of the Constitution stipulates, "The territory of the Republic of Korea shall consist of the Korean Peninsula and its adjacent islands," thereby declaring the principle of a single state. Conversely, the policy of peaceful coexistence presupposes the de facto coexistence of two systems. This conflict is not simply a matter of legal interpretation; it is a structural issue that threatens the legal legitimacy, political acceptability, and strategic feasibility of the policy.
This paper analyzes the nature of this conflict and seeks practical and institutional solutions to resolve it. In particular, given the practical difficulties of constitutional revision, it argues that a combination of functional interpretation, a phased integration model, and the conclusion of a basic treaty between South and North Korea is the most realistic and sustainable solution.
The Structure of the Conflict between Article 3 of the Constitution and the Policy of Peaceful Coexistence
Article 3 of the Constitution defines the identity and unification orientation of the Republic of Korea. By defining the entire Korean Peninsula as the territory of the Republic of Korea, it declares the principle of a single state. This carries with it legal, political, and symbolic significance. On the other hand, the policy of peaceful coexistence was designed based on the recognition that South and North Korea are two entities with different political, economic, and social systems, and the judgment that easing hostility and managing coexistence are necessary. This approach can be interpreted as effectively acknowledging the coexistence of the two systems.
The problem arises precisely at this point. Article 3 of the Constitution presupposes "one nation," while the policy of peaceful coexistence presupposes "the coexistence of two systems." This conflict weakens the legal legitimacy of the policy, increases the possibility of political attacks, and destabilizes its sustainability. It also weakens the domestic effectiveness of inter-Korean agreements and can cause confusion in the process of adjusting the ROK-US alliance. Therefore, without resolving this issue, the policy of peaceful coexistence cannot be institutionalized and risks being easily abandoned in the event of a change in government.
Theoretical Discussion: Coherence and Policy Continuity
For a policy to be sustainable, it must ensure legal, political, and strategic consistency. Legal consistency means that the Constitution and policy must not conflict, while political consistency requires a foundation of domestic political consensus. Strategic consistency means coordination with the ROK-US alliance is essential. The policy of peaceful coexistence faces challenges in all three aspects. In particular, conflicts with Article 3 of the Constitution weaken the policy's legal foundation, provide a pretext for political attacks, and create uncertainty in the strategic coordination process.
Solution: Three Paths to Resolving Conflicts Without Constitutional Amendment
1. Formulating a Functional Interpretation of Article 3 of the Constitution
Article 3 of the Constitution should be interpreted not as a provision prohibiting the coexistence of the two systems, but as a normative declaration promoting unification. This functional interpretation allows for the policy of peaceful coexistence to be redefined as a step-by-step path toward unification. In other words, Article 3 of the Constitution presents the ultimate goal, and the policy of peaceful coexistence can be structured as a first-step path toward that goal. This requires the accumulation of interpretations from the National Assembly, the Constitutional Court, academia, and the National Unification Advisory Council. 2. A three-stage model: Peaceful Coexistence → Welfare Community → Gradual Integration
This model redefines the policy of peaceful coexistence as a step-by-step path toward unification. The first stage, Peaceful Coexistence, involves easing hostilities, restoring military and political channels, and operating a permanent liaison office. The second stage, Welfare and Economic Community, establishes a foundation for shared prosperity through economic, health, and environmental cooperation and the creation of a joint fund. The third stage, Gradual Integration, aims to achieve the practical implementation of Article 3 of the Constitution through institutional and community integration. This model provides a strategic path linking the policy of peaceful coexistence with Article 3 of the Constitution.
3. Conclusion of a Basic Treaty (tentative name) between South and North Korea
The Basic Treaty between South and North Korea is an intermediary institutional mechanism that simultaneously embodies the current coexistence of the two systems and the constitutional aspiration for unification. While similar in structure to the Basic Treaty between East and West Germany, it can be tailored to the specific Korean context. This treaty may include recognition of each other's systems, mutual non-aggression, institutionalization of exchanges and cooperation, establishment of a permanent liaison office, establishment of a crisis management mechanism, and a clear commitment to peaceful unification. Such a treaty would serve to institutionally mediate conflicts between Article 3 of the Constitution and the policy of peaceful coexistence.
Draft Articles of the Inter-Korean Basic Treaty (tentative name)
This treaty embodies the principles of South and North Korea recognizing each other's systems, developing relations based on the principle of mutual respect, and resolving all disputes peacefully without the use or threat of force. It also stipulates the promotion of exchanges and cooperation in various areas, including economy, health, environment, and culture, and the establishment of a permanent liaison office to facilitate constant communication and crisis management. South and North Korea will establish a crisis management mechanism to prevent military conflict and ease tensions, and establish a joint committee to institutionally guarantee peaceful coexistence. This treaty seeks peaceful unification in accordance with the principle of national self-determination and clarifies that this treaty is an intermediate step toward unification. The treaty shall enter into force on the date of ratification by both South and North Korea in accordance with their respective procedures. Conclusion and Policy Recommendations
This column analyzes the structural conflict between the Lee Jae-myung administration's "Korean Peninsula Peaceful Coexistence Policy" and Article 3 of the Constitution of the Republic of Korea, focusing on its causes and solutions. While the Peaceful Coexistence Policy reflects the practical need to ease inter-Korean hostilities and manage coexistence, the tension with the single-state principle stipulated in Article 3 of the Constitution undermines the policy's legal legitimacy, political acceptability, and strategic execution. This conflict is more serious than simply a matter of legal interpretation; it is a structural issue that determines the long-term management system of inter-Korean relations and the direction of national strategy.
However, this column argues that this conflict can be resolved without resorting to the drastic option of constitutional revision. By functionally interpreting Article 3 of the Constitution as a normative declaration of unification orientation, and adopting a phased approach of peaceful coexistence, welfare community, and gradual integration, the roles of policy and the Constitution can be separated and coordinated. Furthermore, by concluding a Basic Treaty (tentative name) between the two systems, rather than a Basic Agreement, an inter-Korean agreement can be established as an intermediary institutional mechanism to bridge the current coexistence of the two systems and the constitutional goal of unification. This approach will mitigate conflicts between the Constitution and policy and contribute to institutionally ensuring the sustainability of the peaceful coexistence policy.
Based on this analysis, I propose three policy recommendations for the Lee Jae-myung administration. First, rather than avoiding or minimizing conflicts with Article 3 of the Constitution during the implementation of the peaceful coexistence policy, it is necessary to formalize a functional interpretation of Article 3 of the Constitution, using this as a starting point for policy. This should go beyond simple legal interpretation and be accumulated through a public debate process involving various institutional actors, such as the National Assembly, the Constitutional Court, academia, and the Unification Advisory Council. Second, the peaceful coexistence policy should be redefined not as a short-term policy for improving relations, but as a step-by-step path toward unification, thereby simultaneously securing both the policy's strategic direction and constitutional identity. To this end, adopting a three-stage model of peaceful coexistence, welfare community, and gradual integration as the government's official policy framework is desirable. Third, the conclusion of the Inter-Korean Basic Treaty (tentative name) should be established as a mid-term national agenda, establishing a balanced structure that institutionally recognizes the current coexistence of the two systems while maintaining the constitutional goal of unification. This will serve as a crucial foundation not only for the stable management of inter-Korean relations, but also for adjusting the ROK-US alliance and persuading the international community.
Ultimately, the success of the policy of peaceful coexistence depends on how it balances the Constitution and policy, alliance and independence, and ideals and reality. If the Lee Jae-myung administration directly addresses the issue of conflict with Article 3 of the Constitution and establishes institutional and strategic mechanisms to resolve it, the policy of peaceful coexistence can move beyond a declarative vision and establish itself as a sustainable national strategy. We hope that the solutions and policy recommendations presented in this column will contribute to the future policy design of the government and the stable development of inter-Korean relations. /End/
About the Author
▲ Author/Dr. Kwak Tae-hwan. ©Break News
*Author/Dr. Kwak Tae-hwan
Former President of the Korea Institute for National Unification/Chairman of the Korean Peninsula Future Strategy Institute. Ph.D. in International Relations, Claremont Graduate University, USA. Former Professor of International Politics at Eastern Kentucky University; former Director/Professor of the Institute for Far Eastern Studies at Kyungnam University; and the 6th President of the Korea Institute for National Unification. Currently Professor Emeritus at Eastern Kentucky University, Visiting Professor at Kyungnam University, and Chairman of the Korean Peninsula Future Strategy Institute, he received the Special Achievement Award from the Unification News (2021), an Honorary Doctorate in Political Science from Kyungnam University (2019), and the Global Peace Foundation (GPF) Peace Prize for Innovative Academic Research (2012). He has authored, co-authored, or edited 36 books; and has published over 600 articles, including columns, opinion pieces, and academic papers. His major publications include "Peace, Denuclearization, and Unification on the Korean Peninsula: How Can We Achieve It?" (Tongil News, 2019), co-authored "Solution to the Korean Peninsula Problem: A New Exploration" (Haksul Information, 2024), and "Search for a Denuclearized and Peaceful Regime on the Korean Peninsula" (Maebong, 2023). English book Editor/co-editor: One Korea: Visions of Korean Unification (Routledge, 2017); etc. Email: thkwak38@hotmail.com
